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        2. 專業承包資質升級

          杜絕資質“掛靠”的對策思考

          2016-07-26
            長期以來,由于我國建筑市場“僧多粥少”,承包人競爭相當激烈。受利益驅動,建設工程招投標“掛靠”行為應運而生,出現了“大企業出牌子,私人老板出錢,農民工干活”的不正?,F象。建設工程招投標“掛靠”行為已成為我國建筑市場長期存在的一大痼疾,當然也成為我們審計人員重點關注的審計內容。近期我們對某工程項目進行了竣工決算審計。該工程項目總建筑面積58782平方米,承、發包都進入了招投標市場,中標承建的施工單位為該市規模較大的某建設工程有限公司,中標價為8690萬元。但審計發現,工程項目在實際施工中,中標項目經理及其項目組成員并未到場負責施工,而是轉讓給近20個施工隊來施工,部分施工隊甚至沒有達到該工程項目規定的建筑施工資質。這得做法顯然違反了《中華人民共和國招標投標法》第48條“中標人應當按照合同約定履行義務,完成中標項目。中標人不得向他人轉讓中標項目,也不得將中標項目肢解后分別向他人轉讓”的規定,同時也違反了招標文件和雙方簽訂的建設工程施工合同“中標項目經理中途不得更換”補充條款的規定。對此我們依法進行了審計處理。在建筑市場上像這種違法“出借”、“掛靠”資質現象還比較普遍,這些施工單位或個人為了達到承攬工程的目的,經常以繳納管理費的方式掛靠其他企業的合法資質參與工程投標,擾亂了正常的市場秩序,給監管工作帶來一定難度,同時也給建設單位利益造成不同程度的損害,工程質量難以保證,必須引起有關部門的高度重視。
           
            一、當前資質“掛靠”存在的主要問題
           
            從通俗意義上講,資質“掛靠”是指被掛靠方通過出租、出借資質證書等方式,允許他人以本單位名義承接工程,并收取管理費;無資質證書的單位、個人或低資質等級的單位,通過各種途徑或方式,利用有資質或高資質等級單位的名義承接工程,同時繳納一定的管理費,進行施工的行為。從法律的層面上講,就是一些自然人、合伙組織利用企業法人的資格和資質,規避國家法律政策對企業法人以外的個人和團隊在稅收、貸款、業務范圍等方面的限制,并且利用所掛靠的企業法人的資格和資質獲得自身難以取得的交易信用與經濟利益的經營活動。
           
            資質“掛靠”的表現形式:一是掛靠人為法人,自身有資質,但達不到與建設項目所需資質的要求,于是掛靠高資質等級的施工企業,并以被掛靠企業的名義與發包人簽訂施工合同,然后直接組織施工。二是掛靠人為自然人,不具備建設工程施工資格,掛靠一符合項目要求的施工企業,由該施工企業與發包人簽訂施工合同。這種掛靠有兩種方式:一種是掛靠人有建造師執業資格,在施工合同中明確為項目施工負責人;另一種是掛靠人沒有建造師執業資格,由被掛靠企業派出掛名項目負責人,施工時該項目負責人根本不出場,這種資質掛靠的方法更具隱蔽性,往往中標后都不知道誰是真正的項目負責人。
           
            根據有關法律規定:承攬建筑工程的單位必須持有依法取得的資質證書,并在其資質等級許可的業務范圍內承攬工程。于是,就出現了許多不具有施工資質的單位、團隊或個人,掛靠到某些具有資質等級的施工單位,承攬相應的建筑工程,被掛靠單位收取掛靠單位一定數額管理費的現象。這種以掛靠方式承攬建筑工程是違法行為?!吨腥A人民共和國建筑法》明確規定“禁止以任何形式用其他建筑施工企業名義承攬工程。禁止建筑施工企業以任何形式允許其他單位或者個人使用本企業資質證書、營業執照,以本企業名義承攬工程。”《招標投標法》第三十三條規定“投標人不得以低于成本的報價競標,也不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假,騙取中標。”由此看來,當前建筑市場普遍存在的資質“出借”與“掛靠”行為是現行法律所明令禁止的。
           
            二、資質“掛靠”的弊端和危害
           
            審計實踐表明:資質“掛靠”的實質是弄虛作假、以次充好,其危害是十分嚴重的:
           
            第一、承包的工程在質量、安全、進度等方面難以實施有效的保證。掛靠人及其組成的掛靠群體,在技術、設備、施工經驗和組織能力難以滿足工程的要求,施工條件簡陋,管理水平落后,大量違規施工,帶來諸多安全隱患。
           
            第二、由于掛靠人用的是被掛靠人的名義,在施工組織管理的全過程中所產生經濟往來的民事行為都是以被掛靠人的名義實施的,一旦發生糾紛或對外債務不能清償,被掛靠企業則成為被告,引起社會的不安定。
           
            第三、掛靠人為爭取建設單位和被掛靠單位的信任,不惜以金錢開路,拉關系走后門,敗壞社會風氣,成為滋生腐敗的源頭。
           
            第四、對于被掛靠的公司而言,靠收取管理費出借資質,既違法又承擔風險。掛靠者往往為個人,自身沒有資金或資金很少,借用掛靠企業的名義,靠朋友或關系去承攬建設工程,雖然容易被對方納入洽談對象。但是一旦發生糾紛,被掛靠企業即卷入糾紛中。掛靠者的目的是利用掛靠企業的資質和品牌,使自己的經營合法化。一旦掛靠者的施工質量出現問題,就會砸了被掛靠者的企業品牌。此外,被掛靠企業對掛靠者的經營難管理,也難以制止掛靠者的經營行為,從而引發各種糾紛。
           
            第五、對于打造誠信社會而言,掛靠者和被掛靠者都違反了誠實信用的原則。在經濟活動中,掛靠者以法人的形式取信于債權人進行欺詐交易,利用法人資質參與市場活動。形成了“拉大旗作虎皮”的“合法外衣”,以規避法律規定的強制性規定。還往往利用企業法人資質作為自己的“擋箭牌”,對自己在交易行為中對所欠債務進行逃避,增加了被掛靠企業法人的經營風險。同時,也造成國家稅款嚴重流失,嚴重破壞了市場經濟秩序。
           
            三、杜絕資質“掛靠”的對策思考
           
            《招投標法》頒布實施已九年了,但實施條例至今未出臺,各地在貫徹執行中也不盡相同,把握的尺度也不一樣,各地有各地的特點。因此,就必須要求行業主管部門應該充分發揮市場監管作用,根據實際情況制定和完善行業準入制度,這樣才能保證建筑行業在一個穩定、有序的市場環境中健康發展。
           
            一是身份對應制。在制定招標文件時就明確要求法人授權代理人為投標單位正式聘用一年以上人員,并提供投標單位為該代理人向當地稅務部門繳納上年度社會保障金復印件,以便開標前資格預審和后審時審查;同時對參與投標的企業項目經理的真實身份和執業資格進行嚴格的審查,據此驗證其實際受聘單位與投標單位的一致性。
           
            二是投標保證金制。在投標時要求各投標單位的投標保證金必須使用銀行匯票或轉帳支票,并且是從本單位匯出,對采用現金、銀行保函等其它結算方式的,一律拒收投標書。
           
            三是證件保管制。在開標時要求投標單位的項目經理必須到場參加開標會議,以便在評標時隨時接受評標委員會的質詢。一旦中標,項目經理證交由當地招標辦保存,直至工程竣工驗收合格后返還;
           
            四是事后監督制。有關行政監督部門要定期或不定期組織人員對建設工程進行檢查,發現問題要及時予以糾正,并記錄備案。建設單位和行業主管部門要建立中標單位項目經理考勤記錄,同時要規定中標單位項目經理保證必要的駐場時間,組織施工。否則作為不良記錄,根據有關規定將限制其市場準入。
           
            五是準入清除制。要加強綜合治理的力度,部門聯動齊抓共管。行業主管部門要建立嚴格的市場準入機制和懲戒制度,一旦發現資質“掛靠”,給予降級直至吊銷掛靠雙方當事人的資質等級和項目負責人的執業資格,將被掛靠企業記入不良行為黑名單中予以公示,視其情節,取消一至三年的市場準入,并沒收其非法所得。對沒有資格的掛靠自然人要進行經濟處罰,使其得不償失。司法機關要加大對資質掛靠的打擊力度,對因掛靠導致的司法糾紛,嚴懲不貸,絕不手軟。

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